Дело № 66а-992/2025

УИД 39OS0000-01-2024-000503-96

АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ

город Москва                                                                                 15 мая 2025 года

Судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Овсянкиной Н.В.,

судей Кустова А.В. и Константиновой Ю.П.

при ведении протокола секретарем Меграбовой Н.Х.,

рассмотрела в открытом судебном заседании с использованием систем видеоконференц-связи административное дело № 3а-5/2025 по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью «Балтик Бриз» (далее – ООО «Балтик Бриз) об оспаривании отдельных положений генерального плана муниципального образования «Светлогорский городской округ», утвержденного постановлением Правительства Калининградской области от 11 февраля 2020 года № 59 (в редакции приказа Министерства градостроительной политики Калининградской области от 14 июля 2023 года № 316),

по апелляционным жалобам Министерства градостроительной политики Калининградской области и общества с ограниченной ответственностью «Европромпроект» на решение Калининградского областного суда от 30 января 2025 года, которым административное исковое заявление удовлетворено частично.

Заслушав доклад судьи Первого апелляционного суда общей юрисдикции Константиновой Ю.П., объяснения представителя Министерства градостроительной политики Калининградской области Лесновой О.В., представителя заинтересованного лица ООО «Европромпроект» Рахмановой Е.С., поддержавших доводы апелляционных жалоб, возражения представителя административного истца и заинтересованного лица ООО «Инвестпроектгрупп» Резникова М.Г., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Вдовичева Ю.В., полагавшего, что решение суда подлежит отмене, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции

установила:

постановлением Правительства Калининградской области от 11 февраля 2020 года № 59 утвержден генеральный план муниципального образования «Светлогорский городской округ» Калининградской области (далее – Генеральный план). Документ опубликован на официальном интернет-портале правовой информации 17 февраля 2020 года.

Генеральный план действует в редакции изменений, внесенных приказом Министерства градостроительной политики Калининградской области от 14 июля 2023 года № 316, которые опубликованы на официальном интернет-портале правовой информации 19 июля 2023 года.

ООО «Балтик Бриз», являясь субарендатором земельного участка с кадастровым номером №, имеющего вид разрешенного использования «под строительство и эксплуатацию пансионата семейного отдыха» по адресу: Калининградская область, г. Светлогорск, пос. Лесное, обратилось в суд с административным исковым заявлением, в котором после уточнения требований просило признать недействующим Генеральный план муниципального образования «Светлогорский городской округ» в части отображения на картах границ населенных пунктов, планируемого размещения объектов местного значения, функционального зонирования местоположения ул. Лесная пос. Лесное Светлогорского городского округа до территории земельного участка с кадастровым номером №, указав на то, что данная улица местного значения, фактически проходящая, в том числе по территории названного земельного участка, обеспечивает доступ к земельному участку административного истца, в этой связи оспариваемое отображение улицы на картах Генерального плана, сокращающее ее протяженность, нарушает права ООО «Балтик Бриз» и не соответствует положениям статьи 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее – ГрК РФ), части 12 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации (далее – ЗК РФ).

Решением Калининградского областного суда от 30 января 2025 года административные исковые требования ООО «Балтик бриз» удовлетворены частично: признано не действующим и не подлежащим применению со дня принятия постановление Правительства Калининградской области от 11 февраля 2020 года № 59 «Об утверждении генерального плана муниципального образования «Светлогорский городской округ» Калининградской области» в редакции приказа Министерства градостроительной политики Калининградской области от 14 июля 2023 года № 316 в части неотражения на карте функционального зонирования в составе утверждаемых материалов генерального плана существующей улицы местного значения – ул. Лесная пос. Лесное с местонахождением от пересечения с Калининградским шоссе до границы с береговой линией. В удовлетворении административного иска ООО «Балтик Бриз» в остальной части требований отказано.

В апелляционной жалобе представитель заинтересованного лица ООО «Европромпроект», ссылаясь на несоответствие выводов суда первой инстанции, изложенных в решении суда, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права и нарушение норм процессуального права, просит отменить обжалуемый судебный акт и принять новое решение, которым в удовлетворении административного искового заявления отказать.

По мнению заинтересованного лица, оспариваемый нормативный правовой акт принят в пределах компетенции и с соблюдением процедуры принятия и требований к форме и содержанию, прав административного истца не нарушает.

Среди процессуальных нарушений отмечает неполучение части судебной корреспонденции по причине неверного указания адреса юридического лица, в связи с чем юридическое лицо поставлено в неравное положение по отношению к другим участникам процесса, имевшим возможность участвовать во всех судебных заседаниях и своевременно реализовывать процессуальные права.

Полагает, что требования административного истца сформулированы без учета требований главы 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее – КАС РФ), не могли быть приняты к производству и не подлежали рассмотрению судом.

Судом безосновательно приняты во внимание представленные административным истцом документы (выписки из ЕГРН, договор аренды земельного участка), актуальность содержания которых на дату рассмотрения административного дела не проверена, в связи с чем не подтверждено нарушение прав административного истца.

Доказательства наличия препятствий в использовании существующей дороги не представлены.

Приводя содержание статей 1, 19, 23 ГрК РФ, статьи 9 Закона Калининградской области от 5 июля 2017 года № 89 «О градостроительной деятельности на территории Калининградской области», статьи 3 Федерального закона от 8 ноября 2007 года № 257-ФЗ «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», представитель заинтересованного лица делает вывод о том, что улицы не относятся к объектам местного значения и автомобильным дорогам, подлежащим отображению в генеральном плане.

Считает, что административным истцом не представлены доказательства, подтверждающие необходимость в дороге, предназначавшейся для изначально запланированного к реализации проекта строительства пансионата семейного типа (8 корпусов), как и доказательства отнесения ул. Лесной к автомобильной дороге какого-либо значения. При этом, в соответствии с действующими Правилами землепользования и застройки муниципального образования «Светлогорский городской округ» во всех территориальных зонах предусмотрен вид разрешенного использования «земельные участки (территории) общего пользования». Технические документы, представленные административным истцом, получены предыдущим арендатором земельного участка в целях строительства пансионата и не имеют значения, поскольку очевидно, что административным истцом не будет реализовываться данный проект. Спор по доступу к земельному участку отсутствует.

Представленные административным истцом фрагменты картографических материалов не могут признаваться надлежащими доказательствами, поскольку только ГБУ Калининградской области «Центр кадастровой оценки и мониторинга недвижимости», как оператор ГИС ОГД на территории Калининградской области с соответствующими функциями по обеспечению предоставления сведений, содержащих в ГИС ОГД, вправе выдавать выписки из градостроительных документов.

Соглашается с позицией административного ответчика о том, что границы улично-дорожной сети должны быть разработаны на основании проекта планировки.

Министерство градостроительной политики Калининградской области направило в суд апелляционную жалобу, в которой просит решение суда отменить, ссылаясь на его незаконность, полагая его вынесенным с нарушением судом норм материального права.

В апелляционной жалобе административный ответчик не соглашается с выводом суда о том, что существующая улица местного значения – ул. Лесная пос. Лесное подлежит отображению на карте функционального зонирования в составе утверждаемых материалов Генерального плана муниципального образования «Светлогорский городской округ», поскольку указанные документы включают в себя сведения о видах и назначении планируемых для размещения объектов, их основные характеристики, местоположение, границы и описание функциональных зон с указанием планируемых для размещения в них объектов.

Из оспариваемого Генерального плана следует, что строительство улично-дорожной сети на указанной территории, а равно отдельных дорог не планируется, также как и иных работ, связанных со строительством, не запланировано.

Выражает несогласие с выводом суда о необходимости отображения в Генеральном плане местоположения существующих улиц, поскольку Генеральный план как документ территориального планирования не воспроизводит и не должен отображать в обязательном порядке все существующие улицы, здания и сооружения.

Указывает на то, что согласно карте транспортной инфраструктуры оспариваемого Генерального плана улица Лесная обозначена как «существующие улицы и дороги местного значения», которая была отображена идентично редакции Генерального плана муниципального образования городское поселение «Поселок Приморье», утвержденного решением городского Совета депутатов муниципального образования «Поселок Приморье» 11 декабря 2012 года № 29.

Кроме того, административный ответчик считает, что оспариваемый нормативный правовой акт не нарушает права административного истца, поскольку довод административного истца о неотображении ул. Лесная в границах земельного участка с кадастровым номером № на карте функциональных зон Генерального плана создает угрозу осуществления на ней строительства, а также препятствует проезду к объектам недвижимости – является необоснованным, ввиду того, что разрешение на строительство на земельном участке с кадастровым номером № не выдавалось, участок не огорожен, а проезд по нему осуществляется беспрепятственно.

Относительно доводов апелляционной жалобы административным истцом представлены письменные возражения.

Иные лица, участвующие в деле, в судебное заседание не явились, о времени и месте проведения судебного заседания извещены надлежащим образом, о причинах неявки не уведомили.

С учетом положений статей 10, 150, 306, 307 КАС РФ, судебная коллегия посчитала возможным рассмотреть административное дело при состоявшейся явке.

Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 КАС РФ.

Проверив материалы дела, выслушав участвующих в деле лиц, обсудив доводы апелляционных жалоб и возражений, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции приходит к следующим выводам.

В соответствии с частью 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

Из материалов дела следует, что ООО «Балтик Бриз», как владелец объектов недвижимости, расположенных в Светлогорском городском округе, является субъектом правоотношений, регулируемых оспариваемым в части нормативным правовым актом в приведенной выше редакции, в связи с чем обладает правом на обращение с административным иском в суд.

Проанализировав положения части 1 статьи 7, пункта 26 части 1 статьи 16, части 1.2 статьи 17 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления Российской Федерации», части 3 статьи 8, статей 24 ГрК РФ, статей 1 – 2 Закона Калининградской области от 30 ноября 2016 года № 19 «О перераспределении полномочий в области градостроительной деятельности между органами государственной власти Калининградской области и органами местного самоуправления муниципальных образований Калининградской области», Положения о Министерстве градостроительной политики Калининградской области, утвержденного постановлением Правительства Калининградской области от 3 марта 2022 года № 107, Закона Калининградской области от 15 июля 2014 года № 339 «О размещении (опубликовании) на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru) правовых актов органов государственной власти и должностных лиц Калининградской области», судебная коллегия соглашается с выводом суда первой инстанции о том, что оспариваемый в части Генеральный план утвержден уполномоченным органом, в надлежащей форме, официально опубликован в установленном порядке.

Соблюдены требования градостроительного законодательства к процедуре подготовки и утверждения оспариваемого нормативного правового акта, в том числе к порядку проведения общественных обсуждений, нарушений требований статей 5.1, 24 и 28 ГрК РФ не установлено.

Кроме того, процедура принятия Генерального плана ранее неоднократно проверялась в судебном порядке в частности, в рамках административного дела № 3а-62/2024, на что справедливо с учетом требований статьи 64 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации указано в обжалуемом судебном решении.

По приведенным основаниям нормативный правовой акт не оспаривался участвующими в деле лицами.

Суд, удовлетворяя административный иск, пришел к выводу о том, что неотображение на карте функциональных зон в составе Генерального плана местоположения объекта местного значения – ул. Лесная пос. Лесное не соответствует положениям пункта 3 части 5 статьи 23 ГрК РФ, создает правовую неопределенность и нарушает права ООО «Балтик Бриз».

Судебная коллегия считает данный вывод суда ошибочным.

Из материалов дела следует, что ул. Лесная пос. Лесное муниципального образования «Светлогорский городской округ» является существующей улицей местного значения, она включена в перечень наименований улиц муниципального округа (с описанием местоположения: от пересечения с Калининградским шоссе до границы береговой линии Балтийского моря), схематично воспроизведена на карте планируемого размещения объектов местного значения, на карте границ населенных пунктов и отображена на карте транспортной инфраструктуры оспариваемого Генерального плана.

Карта функциональных зон Генерального плана не дает графическое представление о конфигурации и параметрах ул. Лесной в пос. Лесное, отображая наименование объекта улично-дорожной сети по месту нахождения данной улицы.

Оснований для признания недействующим Генерального плана в части неотражения на карте функционального зонирования существующей улицы местного значения – ул. Лесная пос. Лесное с местонахождением от пересечения с Калининградским шоссе до границы с береговой линией не имелось по следующим основаниям.

Пунктом 2 статьи 1, частью 1 статьи 9, статьей 23 ГрК РФ предусмотрено, что территориальное планирование является долгосрочным планированием развития территорий, в том числе для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения.

Территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

В пунктах 2 – 3 части 3 статьи 23 ГрК РФ установлено, что генеральный план содержит:

- карту планируемого размещения объектов местного значения;

- карту границ населенных пунктов (в том числе границ образуемых населенных пунктов);

- карту функциональных зон.

В силу части 5 этой же статьи ГрК РФ на данных картах отображаются соответственно:

- планируемые для размещения объекты местного значения;

- границы населенных пунктов (в том числе границы образуемых населенных пунктов);

- границы и описание функциональных зон с указанием планируемых для размещения в них объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения (за исключением линейных объектов) и местоположения линейных объектов федерального значения, линейных объектов регионального значения, линейных объектов местного значения.

В действующих на дату утверждения оспариваемого Генерального плана Методических рекомендациях по разработке проектов генеральных планов поселений и городских округов, утвержденных приказом Министерства регионального развития Российской Федерации от 26 мая 2011 года № 244, закреплено, что к функциональным зонам могут быть отнесены общественно-деловые зоны, жилые зоны, рекреационные зоны, производственные и коммунальные зоны, зоны инженерной и транспортной инфраструктур, зоны сельскохозяйственного использования, пригородные и иные функциональные зоны.

Зоны различного функционального назначения могут включать в себя территории общего пользования, занятые площадями, улицами, проездами, дорогами, набережными, скверами, бульварами, водоемами и другими объектами. Границы зон различного функционального назначения могут определяться с учетом красных линий, естественных границ природных объектов, границ земельных участков и иных обоснованных границ с учетом градостроительных ограничений.

В действующих Методических рекомендациях по разработке проектов схем территориального планирования муниципальных районов, генеральных планов городских округов, муниципальных округов, городских и сельских поселений (проектов внесения изменений в такие документы)», утвержденных приказом Минэкономразвития России от 6 мая 2024 года №273, установлено что функциональное зонирование в целях территориального планирования - метод рациональной организации территории муниципального образования, при котором определяются назначение территории, состав функциональных зон, их границы, режимы использования, характеризующиеся перечнем параметров, установленных для каждой функциональной зоны. При осуществлении функционального зонирования территории рекомендуется переходить от «монофункции территории» к обеспечению функционального разнообразия за счет возможности размещения в пределах функциональной зоны объектов с дополнительными функциями, создающими условия развития территории, не противоречащей основной устанавливаемой функции (пункт 19.1).

Функциональное зонирование рекомендуется выполнять для укрупненных элементов планировочной структуры без детализации до земельных участков (пункт 19.3).

Дробное функциональное зонирование территории не рекомендуется, так как приводит к излишней детализации, противоречащей стратегической роли генерального плана, необоснованным затратам на определение границ зон многочисленных участков функциональных зон, затянутости процесса подготовки и согласования проекта документа территориального планирования муниципальных образований (ДТП МО), необходимости постоянных изменений границ функциональных зон и, соответственно, частого внесения изменений в действующий ДТП МО (пункт 19.5).

В силу положений пункта 12 статьи 85 ЗК РФ земельные участки общего пользования, занятые площадями, улицами, проездами, автомобильными дорогами, набережными, скверами, бульварами, закрытыми водоемами, пляжами и другими объектами, могут включаться в состав различных территориальных зон и не подлежат приватизации.

Исходя из содержания понятия территории общего пользования, данного в пункте 12 статьи 1 ГрК РФ, и учитывая установленный запрет на приватизацию земель общего пользования, направленный на обеспечение публичных интересов, свободного доступа граждан к местам общего пользования и природным объектам, предназначенным для удовлетворения общественных интересов населения, границы такой территории (как существующие, так и планируемые) должны быть установлены в соответствии с требованиями градостроительного законодательства при реализации документов территориального планирования, которое осуществляется путем подготовки и утверждения документации по планировке территории (пункт 1 части 1 статьи 26 ГрК РФ).

Подготовка документации по планировке территории осуществляется в целях обеспечения устойчивого развития территорий, в том числе выделения элементов планировочной структуры, установления границ земельных участков, установления границ зон планируемого размещения объектов капитального строительства. Видами документации по планировке территории являются: проект планировки территории; проект межевания территории (части 1, 4 статьи 41 ГрК РФ).

Основная часть проекта планировки включает в себя чертеж или чертежи планировки территории, на которых помимо прочего отображаются красные линии (подпункт «а» пункта 1 части 3 статьи 42 ГрК РФ).

Красные линии – линии, которые обозначают границы территорий общего пользования и подлежат установлению, изменению или отмене в документации по планировке территории (пункт 11 статьи 1 ГрК РФ).

В соответствии с пунктами 2 и 3 части 6 статьи 43 ГрК РФ на чертежах межевания территории отображаются красные линии, утвержденные в составе проекта планировки территории, или красные линии, утверждаемые, изменяемые проектом межевания территории в соответствии с пунктом 2 части 2 названной статьи; линии отступа от красных линий в целях определения мест допустимого размещения зданий, строений, сооружений.

Вопросы подготовки и утверждения градостроительной документации регламентируются также Инструкцией о порядке проектирования и установления красных линий в городах и других поселениях Российской Федерации, введенной в действие постановлением Государственного комитета Российской Федерации по жилищной и строительной политике от 6 апреля 1998 года № 18-30 «О принятии и введении в действие РДС 30-201-98 «Инструкция о порядке проектирования и установления красных линий в городах и других поселениях Российской Федерации», из которой следует, что красные и другие линии градостроительного регулирования допускается наносить на карты генерального плана только при наличии документов их детальной планировки (пункты 3.8, 4.1).

Из анализа приведенных выше норм следует вывод о том, что отображение на картах генерального плана местоположения объектов местного значения, автомобильных дорог, улично-дорожной сети носит общий, планируемый характер и не преследует цель детальной разработки границ территорий, занятых этими объектами, то есть само по себе такое отображение не может служить препятствием для осуществления прав и законных интересов правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства. Однако границы таких территорий прорабатываются при подготовке документации по планировке территории, которая предусматривает отображение на соответствующих картах красных линий.

Такое толкование учитывает правовую позицию Конституционного Суда Российской Федерации о недопустимости произвольного установления красных линий уполномоченными органами и необходимости разработки специального проекта красных линий на основе генеральных планов муниципальных образований и проектов детальной планировки территорий, изложенную в определении от 25 февраля 2016 года № 242-О.

Таким образом, поскольку генеральный план в соответствии с ГрК РФ не является документом, которым утверждается расположение красных линий, у суда первой инстанции не было правовых оснований для признания Генерального плана муниципального образования «Светлогорский городской округ» Калининградской области противоречащим актам большей юридической силы.

Доводы административного иска о нарушении оспариваемым в части нормативным правовым актом прав административного истца являются несостоятельными, подтверждения своего в ходе рассмотрения дела не нашли.

Приведенные в административном иске доводы о наложении границ принадлежащего заинтересованному лицу ООО «Европромпроект» земельного участка на территорию, занятую улицей Лесной, не имеют правового значения для разрешения данного административного спора, поскольку обстоятельства формирования конкретных земельных участков не являются обстоятельствами, подлежащими проверке и исследованию в рамках дела об оспаривании нормативного правового акта.

Поскольку при рассмотрении настоящего дела судом первой инстанции неверно применены нормы материального права, решение суда первой инстанции в части удовлетворения административных исковых требований ООО «Балтик Бриз» (признании недействующим и неподлежащим применению со дня принятия постановление Правительства Калининградской области от 11 февраля 2020 года № 59 «Об утверждении генерального плана муниципального образования «Светлогорский городской округ» Калининградской области» в редакции приказа Министерства градостроительной политики Калининградской области от 14 июля 2023 года № 316 в части неотражения на карте функционального зонирования в составе утверждаемых материалов генерального плана существующей улицы местного значения – ул. Лесная пос. Лесное с местонахождением от пересечения с Калининградским шоссе до границы с береговой линией) подлежит отмене на основании пункта 4 части 2 статьи 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с принятием в данной части нового решения об отказе в удовлетворении административного искового заявления.

Руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции

определила:

решение Калининградского областного суда от 30 января 2025 года отменить в части удовлетворения административных исковых требований ООО «Балтик Бриз».

Принять в указанной части новое решение, которым в удовлетворении административных исковых требований о признании недействующим и неподлежащим применению в части постановление Правительства Калининградской области от 11 февраля 2020 года № 59 «Об утверждении генерального плана муниципального образования «Светлогорский городской округ» Калининградской области» в редакции приказа Министерства градостроительной политики Калининградской области от 14 июля 2023 года № 316 отказать.

В остальной части решение Калининградского областного суда от 30 января 2025 года оставить без изменения.

Определение суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Кассационная жалоба может быть подана через суд первой инстанции в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения в Третий кассационный суд общей юрисдикции.

Председательствующий

Судьи